V této části kurzu se dozvíte: 

• Jak probíhá řízení proti členskému státu, který porušil povinnost stanovenou unijním právem.
  
• Co je to oficiální výstražný dopis, kdo jej komu zasílá, co takový dopis obsahuje a jaký je jeho účel. 
• Co je to odůvodněné stanovisko, kdy a kým je vydáváno, co obsahuje a jaký účel plní.
  

Doporučený studijní text: 

Nastudujte si v učebnici Úvod do mezinárodního a evropského práva stranu 88 - 94.

Důležité pojmy : 

Vynucování unijního práva

 Řízení proti členskému státu, který porušil povinnost stanovenou unijním právem

 Řízení před Komisí v rámci její kontrolní pravomoci

V článcích  258 - 260 obsahuje Smlouva o fungování Evropské unie (dále také jen "SFEU" účinný mechanismus vynucování unijního práva. Porušování povinností členských států je postihováno Evropskou komisí (dále také jen "Komise") a Soudním dvorem (dále také jen "SD").

 V praxi je nejčasnějším porušováním povinnosti členského státu netranspozice směrnic nebo opomenutí notifikace o transpozici směrnice (cca tři čtvrtiny žalob na porušení práva). Může jít o transpozici, resp. implementaci  a) opožděnou b) vadnou (např. neúplnou) nebo c) vůbec neprovedenou.

Tato žaloba slouží také, v případě potřeby, k interpretaci ustanovení sporné směrnice a tím i ke stanovení přesného obsahu porušené povinnosti.

Členským státem se rozumí kterýkoli jeho orgán. Není tak rozhodující, zda unijní právo poruší parlament, vláda nebo soudy či decentralizovaný orgán veřejné správy. Za chování státu je dokonce považováno i chování nestátní instituce státem kontrolované.

Není rozhodující, co je důvodem porušení práva. Neuznává se argument vyšší moci (např. nefungování státní správy z důvodu stávky nebo nedostatku kvalifikovaných zaměstnanců), ani argument, že jinému členskému státu podobné porušení prošlo.

Komise v rámci své kontrolní pravomoci sleduje velmi pozorně plnění povinností členských států. O porušení (či domnělém porušení) unijního práva ze strany členského státu se dozvídá z těchto zdrojů:

a) stížnosti Komisi ze strany jednotlivců, které jsou hlavním zdrojem informací (tento zdroj se označuje písmenem P),

b) vlastní zdroje (označovány písmenem B), kam patří

- sledování implementace směrnic na základě povinných notifikací členských států,

- sledování tisku publikovaného v členských státech,

- sledování národních soudních řízení a judikatury,

- vyhodnocování řízení o předběžných otázkách.

V rámci zjišťování skutkového stavu odborné útvary Komise korespondují s orgány členského státu za účelem vyjasnění problému. Tato fáze, která je neoficiální a neveřejná, trvá zpravidla přibližně několik měsíců a jejím účelem je eliminovat nejasnosti, což může vést ke konstatování, že k porušení práva nedošlo nebo že náprava bude zcela jistě sjednána v dohledné době. Nejde zde ještě o správní řízení ve vlastním slova smyslu, nýbrž o jeho přípravu. V případě zcela zjevného a vážného porušení je však možno tuto předběžnou fázi vynechat.

Komise zahajuje řízení podle čl. 258 výhradně ex offo, tedy z vlastní iniciativy. Řízení je zahájeno zasláním oficiálního výstražného dopisu členskému státu. Komise v něm identifikuje domnělé porušení a stanoví členskému státu lhůtu pro odpověď (zpravidla 2 měsíce). Zároveň se provádí zápis do rejstříku konstatovaných porušení unijního práva, který vede Komise. O zaslání výstražného dopisu rozhoduje celá Komise a zároveň k tomu zmocňuje příslušného komisaře. Dopis a odpověď na něj, pokud dojde ve stanovené lhůtě, jsou podstatnou náležitostí řízení, bez níž nelze toto řízení uzavřít.

 Výstražný dopis je zakončen tímto textem: „Podle čl. 258 SFEU Komise žádá vládu ČR, aby ji laskavě sdělila své připomínky v této věci, a to ve lhůtě 2 měsíců od doručení tohoto dopisu. Komise si vyhrazuje právo po posouzení těchto připomínek vydat odůvodněné stanovisko podle čl. 258 SFEU. Vyhrazuje si rovněž právo vydat toto stanovisko v případě, kdy uvedené připomínky ve stanovené lhůtě neobdrží.“

 Připomínky členského státu mohou spočívat v následujícím:

- odůvodnění svého stanoviska, včetně popření, že právo je porušováno,

- pokus přesvědčit Komisi o oprávněnosti svého chování (např. odkazem na nutnost ochrany životního prostředí),

- sdělení, že náprava bude neprodleně sjednána (např. že návrh odpovídajícího zákona je již projednáván parlamentem),

- sdělení, že dělá vše proto, aby náprava byla sjednána co nejdříve.

Nespokojí-li se Komise s připomínkami členského státu, vydává odůvodněné stanovisko. To sice není rozhodnutím, ale plní stejnou funkci.

Podstatné náležitosti odůvodněného stanoviska:

- dostatečné odůvodnění, tj. skutkové a právní argumenty ukazující na porušení práva,

- uvedení opatření, která Komise považuje za nutné pro ukončení protiprávního stavu,

- lhůta pro sjednání nápravy (zpravidla 2 měsíce).

Odůvodněné stanovisko není právně závazné. Jeho faktická závaznost je však nade vší pochybnost, neboť při jeho nerespektování může následovat žaloba Komise k ESD.

Odůvodněné stanovisko je zakončeno tímto textem: „... Proto Komise poté, co požádala dopisem ... vládu ČR o připomínky, vydává toto odůvodněné stanovisko podle čl. 258 odst. 1 SFEU uvádějící, že ČR nesplnila své povinnosti uložené ... Podle čl. 258 odst. 2 uvedené smlouvy Komise vyzývá ČR, aby přijala opatření požadovaná tímto stanoviskem, a to do dvou měsíců od jeho notifikace.“

Téměř 70% porušení práva ze strany členských států se vyřídí v rámci tohoto správního řízení před Komisí.

b) Fáze soudního řízení (před Soudním dvorem)

Iniciativa zde náleží Komisi, která sama rozhoduje o tom, zda a kdy zahájí řízení, tedy podá žalobu k SD na stát, který nerespektuje odůvodněné stanovisko. Komise není povinna podat žalobu k SD, i když jsou všechny podmínky pro její podání splněny. Vyplývá to z textu čl. 258, který obsahuje slovo „může“. To ukazuje na nejširší prostor pro uvážení Komise, která se řídí zpravidla závažností a délkou porušení, jakož i pravděpodobným vývojem (nemá smysl zatěžovat SD žalobou, když členský stát zjevně protiprávní chování ukončuje, např. přijímá chybějící zákon).

Tato fáze nenastává, pokud se členský stát včas podrobí odůvodněnému stanovisku. Žaloba podaná Komisí k SD by v takovém případě byla neodůvodněná.

SD rozhoduje rozsudkem, který je závazný. Návrhu Komise buď vyhoví zcela nebo zčásti, případně ho zamítne. Rozsudek má ovšem deklaratorní povahu v tom smyslu, že pouze autoritativně stanoví, zda, případně jak bylo právo porušeno. Nestanoví žádnou další lhůtu ke splnění porušené povinnosti. (Praktický příklad rozsudku viz dále.)

c) Postih státu, který nerespektuje rozhodnutí SD (čl. 260 SFEU)

Rozhodnutí SD je deklaratorní, tedy pouze konstatuje, zda došlo či nedošlo k porušení práva. Má však obligatorní povahu, tedy zakládá povinnost členského státu, aby bylo respektováno, i když k tomu nestanoví žádnou lhůtu.

Pokud se členský stát nepodrobí rozsudku SD, následuje tento postup:

- Komise vyhodnotí chování příslušného státu. Dojde-li k závěru, že nepřijal opatření k respektování rozsudku, vydá další odůvodněné stanovisko, v němž uvede, v čem konkrétně se členský stát rozsudku nepodrobil (tj. co nadále porušuje). Stanoví rovněž lhůtu ke sjednání nápravy.

- Nerespektuje-li členský stát toto stanovisko, může Komise podat novou žalobu k SD, tentokrát s návrhem pokuty.

- Pokud SD uzná, že členský stát se nepodrobil jeho dřívějšímu rozsudku, může mu uložit pokutu, a to novým rozsudkem.

Spočívá-li protiprávní chování státu v tom, že včas netransponoval směrnici nebo že Komisi transpozici neoznámil, může Komise Soudnímu dvoru navrhnout pokutu již v první žalobě. Tím se celá procedura podstatně urychluje.

Sankci ve formě pokuty navrhuje vždy Komise. Formy pokuty jsou dvě:

- jednorázová pokuta (paušální částka),

- periodická pokuta (penále) ukládaná ve stanovených intervalech do doby, než se stát rozsudku podrobí,

- kombinace obou.

Komise vypočítává a navrhuje výši pokuty podle kritérií, která si sama interně stanovila. Jsou to: závažnost porušení, doba jeho trvání a odstrašující účinek (s ohledem na finanční možnosti postiženého státu). Periodická pokuta (penále) se počítá ze základu 500 EUR denně vynásobeného příslušnými koeficienty. Např. pro Francii činí rozmezí denní pokuty takto vypočítané 10.550 - 633.000 EUR.

První případy, kdy již byla pokuta aplikována, se vyznačovaly relativní mírností Komise, která čekala na plnění rozsudku ESD i několik let.

1. Komise v. Řecko (Chania II - skládka odpadků na Krétě - C-387/97) - Komise navrhla 24.000 EUR denně, ESD snížil na 20.000. Pokuta ve formě penále se vybírá ode dne vyhlášení rozsudku do jeho splnění, v tomto případě to bylo od června 2000 do března 2001. Celková výše zaplacené pokuty činila 5,400.000 EUR (!).

2. Komise v. Španělsko (čistota mořské vody v rekreačních střediscích - C-278/01) - ESD uložil pokutu (penále) ve výši 624.150 EUR ročně za každé procento znečištěných vod s tím, že v době vydání posuzování skutkového stavu bylo znečištěno 20% vod (tj. celkem 12.483.000 EUR ročně). Vzhledem k povaze věci je zde stanoven interval roční.

3. Komise v. Francie (nerespektování pravidel o ochraně ryb - C-304/02, rozsudek z 12. července 2005). ESD uložil jednorázovou pokutu ve výši 20 miliónů EUR a k tomu periodickou pokutu (penále) 58 miliónů EUR za každých 6 měsíců nerespektování původního rozsudku.

4. Komise v. Francie (nesprávné provedení směrnice č. 85/374/EHS o odpovědnosti za výrobek - C-177/04). Francii bylo uloženo penále v denní výši 31.650 EUR.

Poté Komise přitvrdila a podává druhou žalobu již cca 3 roky po vydání nerespektovaného prvního rozsudku. Rovněž počet případů uložených pokut roste. Další příklady uložených pokut:

C-70/06  - Portugalsko - penále 19.392/denně

C-79/06  - Francie - penále 168.800/denně

C-121/07 - Francie - paušál 10.000.000

C-568/07 - Řecko - paušál 1.000.000

C-109/08 - Řecko - paušál 3.000.000 + penále 31.536/denně

Částky jsou uvedeny v EUR. Denní pokuta (penále) se vždy ukládá ode dne vydání rozsudku o pokutě, nikoli od data prvního rozsudku, který nebyl respektován.

Komentář k rozhodnutí č. 3 (Komise v. Francie, kde byly uloženy zároveň oba typy pokuty):

a) ESD uložil kromě penále (periodická pokuta) zároveň i zaplacení paušální částky, což je s ohledem na ustanovení čl. 228 Smlouvy ES (čl. 260 SFEU) problematické (je zde použita spojka „nebo“),

b) paušální částka nebyla obsažena v návrhu Komise, a tedy rozsudek jde nad rámec návrhu.

- Datem rozhodným pro posouzení, zda porušení práva trvá, je uplynutí lhůty stanovené v druhém odůvodněném stanovisku Komise. Navíc z rozhodnutí ESD ve věci Komise v. Itálie (C-119/04) vyplývá, že uložení penále není odůvodněné, pokud k datu posouzení skutkových okolností Soudním dvorem již porušení práva nepřetrvává. Za stejných okolností ale může být uložena paušální pokuta se sankční funkcí.

- Podle SD je smyslem penále co nejrychleji přimět členský stát, aby s porušováním práva přestal, zatímco paušální částka je vyjádřením důsledků - dopadů na soukromé a veřejné zájmy a má rovněž zohlednit dlouhodobost porušení.

- Ani v jednom případě nejde o paušalizovanou náhradu škody, ale o ekonomický nátlak na členský stát, aby přestal porušovat právo, resp. o odstrašující účinek.

SD pochopitelně může také návrhu Komise nevyhovět a navrženou pokutu vůbec neuložit, jak se stalo v rozhodnutí C-119/04 Komise v. Itálie. Není ovšem pochyb o tom, že SD nemůže rozhodovat bez návrhu Komise, tj. nemůže uložit jakoukoli pokutu ex offo (tj. z vlastní iniciativy).

Doba mezi porušením práva a uložením pokuty - důležitý časový faktor

Mezi porušením práva, resp. prvním odůvodněným stanoviskem Komise a druhým rozsudkem ESD o pokutě je několikaleté časové období, kdy členský stát stále ještě může s porušováním přestat a vyhnout se tak alespoň penále (periodické pokutě):

Řecko (C-387/97): Porušování práva trvá od vstupu Řecka do EHS, první odůvodněné stanovisko Komise je z 5.3.1990. První žaloba podána 28.1.1991, první rozhodnutí ESD 7.4.1992 (C-45/91). Druhé odůvodněné stanovisko Komise bylo vydáno v srpnu 1996, druhá žaloba podána v listopadu následujícího roku. Druhý rozsudek o pokutě vydán 4.7.2000. Doba mezi prvním odůvodněným stanoviskem Komise a rozsudkem o penále činí 10 let.

Španělsko (C-278/01): Nedodržování parametrů čistoty vod od vstupu do EHS v r. 1986, první odůvodněné stanovisko Komise 27.11.1990, první žaloba 22.3.1996, rozsudek ESD 12.2.1998, odůvodněné stanovisko Komise podruhé 24.1.2000, druhý rozsudek 25.11.2003. Mezi prvním odůvodněným stanoviskem Komise a rozsudkem stanovícím penále je tak 13 let.

Francie (C-304/02): Porušování práva od r. 1984, první odůvodněné stanovisko Komise 1987, první žaloba 1988, první rozsudek 11.6.1991, druhé odůvodněné stanovisko Komise 17.4.1996, doplňující odůvodněné stanovisko 6.6.2000, druhý rozsudek 12.7.2005. Mezi prvním odůvodněným stanoviskem Komise a uložením penále je tak období 18 let. Tato doba je dána specifiky případu a zejména mimořádně náročným zjišťováním skutkového stavu ze strany Komise.

Jak je vidět, celé řízení od zjištění porušení práva po uložení pokuty bylo velmi zdlouhavé – trvalo někdy i více než 10 let. Smysl donucovacího opatření se pak ztrácel. V poslední době proto Komise řízení velmi urychlila. Kromě toho, že v některých případech může navrhnout Soudnímu dvoru uložení pokuty již v první žalobě, mezi jednotlivými stadii jsou minimální mezery.

Nejrychleji postupovala Komise zatím v případě opožděné transpozice směrnice č. 2014/67 o prosazování směrnice o vysílání pracovníků ze strany Chorvatska. Transpoziční lhůta uplynula 18. července 2016, již v únoru 2017 Komise vydala odůvodněné stanovisko a pět měsíců poté podává žalobu opět s návrhem na uložení pokuty – celkem tedy pouhých 12 měsíců od okamžiku porušení práva do podání žaloby s návrhem na pokutu. V minulosti celý tento postup trval několik let. 

2. Řízení proti jednotlivci, který porušil povinnost stanovenou unijním právem

Jednotlivcem zde rozumíme podnik, tedy právnickou osobu, nikoli osobu fyzickou. Přímý sankční postih podniku je možný prakticky jen za porušení pravidel hospodářské soutěže na unijním jednotném vnitřním trhu (např. uzavření nedovolené kartelové dohody, nedovolené sloučení podniků, zneužívání dominantního postavení).

Zde opět kontrolní funkci vykonává Komise. Má-li podezření na porušení, zahájí ex offo správní řízení proti příslušnému podniku. Nejprve zjistí skutkový stav. Dojde-li k závěru, že k porušení práva skutečně došlo, ukládá porušiteli pokutu, která je vždy jednorázová. Ta může dosáhnout až 10% jeho ročního obratu podle závažnosti a délky porušení.

Postižený podnik má možnost napadnout takové rozhodnutí žalobou k Tribunálu (býv. Soudu prvního stupně), který věc znovu posoudí a pokutu potvrdí, zruší nebo sníží. Proti rozsudku Tribunálu se lze odvolat k Soudnímu dvoru. Tyto možnosti jsou většinou využity, protože oba soudní orgány jsou méně radikální než Komise a často uloženou pokutu sníží.

Pokud by podnik uloženou pokutu odmítl zaplatit, může být vymáhána exekučně prostřednictvím soudu členského státu příslušnému podle místa sídla obdobně jako v občanskoprávním řízení (např. srážkou z bankovního účtu podniku).

Další zajímavé odkazy:

• ....

Zopakujte si:

1. Jak probíhá řízení proti členskému státu, který porušil povinnost stanovenou unijním právem?
   
2. Co je to oficiální výstražný dopis, kdo jej komu zasílá, co obsahuje a jaký je jeho účel? 
3. Co je to odůvodněné stanovisko, kdy a kým je vydáváno, co obsahuje a jaký účel plní